【本质】开展法律援助工作的意义困难与对策
法律援助制度是指家为了保证法律赋予公民的权利在司法实践切实得以实现，对于那些因经济困难而无力支付各项诉讼费用和法律服费用的公民，无偿提供各种法律上的帮助，以真正实现法律面前人人等的一种法律制度。从这一概念，可以看出，法律援助制度具有三个显著特点法律援助制度是家义行为，我从1994年就开始建立法律援助制度，在2003年的法律援助条例明确规定了法律援助是政府的责任，家有责任使法律赋予公民的权利，在现实生活实实在在地得以实现；获得法律援助是社会弱势群体的一项权利，是现代法治家保障公民基本权利的一项有效途径，即公民在因经济困难，无法请求司法救济时，有权获得法律援助；法律援助制度的实质是从形式正义到实质正义。
一开展法律援助工作的深远意义 法律面前人人等是现代法治家所普遍遵循的一项最基本原则，家在所制定和颁布的各种法律条文，从不同的角度规定公民享有种种权利。但是，这些法律规定权利只是写在纸上的，是一种形式的西，在现实生活享有这些权利的过程，由于每位公民所处的社会环境不同，所受的教育程度和自身具备的法律知识的多寡不同，特别是所拥有的社会财富的差异，造成了在实际生活获得法律保护机会的不均等，造成了实际享有权利上的差异。为了消除这种事实上的不等现象，就必须建立法律援助制度，只有这样，才能使法律条文上规定的公民等地享有的权利，在现实真正得到实现，也才可以说，这个家真正做到了法律面前人人等，才完成了公民权利从形式上的等到实质上的等的质的飞跃。 在当前的，仍然还有一批由于自然经济社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样化解社会问题造成的压力，陷入困境，处于不利社会地位的人群或阶层，这也就是所谓的弱势群体。作为司法制度的重要组成部分，法律援助通过向这些缺乏能力经济困难的当事人提供法律帮助，使他们能等地站在法律面前，享受等的法律保护。法律援助制度是人类法制文明和法律文化发展到一定阶段的必然物，是家经济社会文明进步和法治观念增强的结果。用法律的手段帮助人民群众解决诉讼难的问题，是当前我建设社会主义法治家大背景下的必然选择，是促进司法公正的重要保障。 我们自于人民植根于人民。全心全意为人民服，是我们区别于其他任何政的一个显著标志。我们是在与人民群众的密切联系同战斗诞生发展壮大成熟起的。离不开人民，始终保持与人民群众的血肉联系是我们始终充满生机与活力的源泉所在。只有始终保持同人民群众的血肉联系，我们才能始终做到立为公执政为民，才能从人民群众汲取不竭的智慧和力量，才能赢得人民群众的信任和支持，从而不断巩固自己的执政地位。 弱势群体是人民群众的组成部分，而且就我目前情况看，弱势群体已成为一个规模庞大结构复杂分布广泛的群体。主要是由孤寡残疾下岗失业农村失地失保等人员构成。他们在维权经济收入个人能力等方面都处于弱势，同特点就是贫困。在全面建设康社会的今天，关注弱势群体具有极其重要的意义。作为执政的，关心和帮助弱势群体，化解弱势群体的困难是义不容辞的责任和义，要保证有牢固的执政地位就必须从执政的角度化解弱势群体的困难。 法律援助的服对象主要是弱势群体。它是使能够听到弱势群体的呼声保持上下通畅的利益表达机制。弱势群体普遍存在不公感利益丧失感等心理反应，所以应该本着缓解社会心理冲突协调不同群体间的利益关系促进社会整合的原则，建立健全通畅的利益表达机制，广开与人民群众沟通的渠道，使人民群众，特别是弱势群体对社会问题改革开放利益分配等事项的建议要求批评等，能直接与政府有关部门对话和沟通，使他们的利益诉求得到有效表达，使他们的声音能够出现在政策制定者的耳畔，从而在政策制定上能够充分考虑到他们的利益要求。通过健全的利益表达机制，可以把人们的心理和行为调控在适当的水，逐步减少和消除人们的不安全心理，使弱势群体的困难和压力得到缓解和疏导，促进社会发展和公众心态不断成熟，社会稳定系数得到有效提高。 二当前法律援助工作存在的问题 获得法律援助是公民的权利，实施法律援助是政府的责任。尽管目前我的法律援助工作已经取得了一定的成绩，但仍然还存在着许多问题和不足，需要我们进一步深入研究问题症结所在，探讨问题解决办法。 第一，经费严重短缺。 据司法部法律援助心统计，我每年需要法律援助的案件超过70万件，而实际得到援助的不足四分之一。造成这种状况的主要原因是法律援助经费严重短缺。据统计，2003年全各地法律援助财政拨款仅为1.52亿元，人均法律援助经费不过一角钱，远远低于发展家的均水。一些地方的法律援助机构因经费紧缺，只能抬高援助对象的门槛，使得不少符合援助条件的群众无法得到实质性的法律援助。律师办理法律援助案件，连必要的交通住宿补贴也给不了，还要支付各类调查费用，直接加重了律师办案的负担，影响了律师办案的积极性，有些援助机构的专职律师辞职去了律师事所，更别说吸引高素质法律人才办理法律援助案件了。 第二，人员远远不足。 法律援助制度需要有大量的律师参与，但现在律师人数远远不够。目前，我仅有律师12万多人，而美加州的执业律师就有13万多人，且美律师职业人数的增长率比人口的增长速度要快5倍多；我律师与全人口的比例是万分之零点九五，低于泰巴基斯坦等发展家。加上律师主要集在大城市执业，与援助需求呈反向分布，从而进一步加剧了供需矛盾。目前，我县符合法律援助条件的贫弱群众约38万人，而全县法律援助机构的专职工作人员仅56人，其律师仅有27人，供需矛盾相当突出。全县法律援助队伍尤其是贫困地区的法律援助人员数量远远不能满足社会的需要，特别是专业法律援助工作者，更是人才奇缺，供求矛盾突出。 第三，县级地方的法律援助工作前景甚忧。 现已成立法律援助机构开展法律援助工作的地方还主要集在大城市，县级地方设立机构虽然基本完成，但由于经费不足或者根本没有经费，使得法律援助工作开展得十分有限。这个问题集在经济发展相对落后的一些省份，而我贫困人口的分布主要在县级地方尤其是广大农村。因此，如何有效地开展县级地方的法律援助工作，最大限度地满足县级地方贫困者及其他特殊群体的法律援助需求，成为法律援助工作深入开展的难点。以我县法律援助心的工作为例进行分析，安县法律援助心始建于2001年9月，核定编制5人，至2007年全县建立了20个乡镇法律援助工作站，乡镇建站率达100％，落实专职工作人员30人，志愿人员200人，法律援助网络构架全面建立并开展工作，辖区面积1404方公里，山丘坝各占三分之一，辖20个镇乡，人口51万。于 2007年5月在安县惠民帮扶心建立了法律援助窗口，并落实专人负责值班。建立了完整的工作制度。窗口办理案件56件，接待咨询780人次，发放资料6000余份。2007年在江苏和珠海两省分别依托安信劳派遣有限公司和华西集团深圳建筑安装公司珠海基地，建立了2个省外民工法律援助工作站，落实了人员，明确任和工作职责，坚持每联系制度，全年办理案件3件，接待咨询530人次。 自心成立以，我县法律援助心办理案件1350件，其刑事案件198件，民事案件594件，非诉90件，公证424件，鉴定4件，接待咨询8047人次。七年，我县法律援助事业迅速发展，为实现社会公，促进司法公正，推动社会文明进步发挥了积极作用。然而，由于法律援助这项司法救助制度运行时间较短，法律援助工作机构和运行机制正在探索形成之，法律援助工作的体制和机制有待于进一步完善和提高。 第三，法律援助的覆盖面还不够大，现在的法律援助主要还局限在诉讼领域，并且在诉讼弱势群体的利益还不能得到有效全面的保障。 法律援助工作应当明确一个主导思想，就是要最大限度地挖掘和利用一切资源，尽可能使更多的困难群众能够获得法律援助。满足困难群众法律援助需求的程度高低，受制于家的经济和社会发展状况，特别是与各地的经济发展水关系较大。条例对涉及民事和行政诉讼的事项只规定了一个最基本的法律援助范围，同时授权省自治区直辖市人民政府可以对条例规定以外的事项作出补充规定。另外，条例还授权各省自治区直辖市人民政府制定经济困难标准。也就是说，各省级地方执行的法律援助范围不得于条例规定的范围，一些经济条件好，援助资源丰富的地方，可以在条例规定的基础上，扩大法律援助范围，科学地制定经济困难标准，尽可能降低门槛，使更多的公民成为法律援助对象，并做到凡是符合规定条件的困难公民，都能获得法律援助。但目前，这种标准仍然较高，令诸多公民难以获得通行证。 现阶段我刑事法律援助制度存在的问题1对刑事法律援助制度的重要性认识不够。我的刑事法律援助制度起步较晚，社会对其的认识也较模糊，还有不少人认为这只是一种以人为本的慈善行为，只是家在条件许可的情况下给予经济困难者的帮助。某些地方甚至将刑事法律援助的职责都推给社会律师，变成全部是由社会律师承担的义，没有将刑事法律援助作为人权保障，没有认识到刑事法律援助的特殊性，没有认识到这是政府的职责。刑事法律援助工作的推行不仅是由于当事人经济困难，更在于案件性质的特殊。其特殊性主要表现在两个方面，一是在刑事诉讼机制，犯罪嫌疑人与刑事被告人处于当然的弱势地位；二是由于刑事诉讼事关犯罪嫌疑人与刑事被告人的财权自由权甚至于生命等重要权利。2刑事法律援助制度缺乏强有力的法律保障。在关于刑事法律援助的法律法规方面，虽然司法部分别与最高人民法最高人民检察公安部做出了关于在刑事诉讼活动开展法律援助工作的联合通知，但一方面，由于上述通知只是规范性文件，并没有体现在刑事诉讼法，在刑事诉讼活动没有严格的法律约束力，即使指定辩护之外的犯罪嫌疑人在诉讼过程没能在程序上享有法律援助的权利，也不影响案件的审理与判决；另一方面，这些文件过于原则化，可操作性不强。事实上造成了有关部门对刑事法律援助不重视，宣传不到位，工作不落实。犯罪嫌疑人与刑事被告人不知晓有申请法律援助的权利，自然也无从保障其诉讼程序的合法利益。3刑事法律援助的覆盖面窄。根据法律援助条例规定，我目前刑事法律援助适用于两类人群，一类以经济困难为前提条件，即犯罪嫌疑人因经济困难没有聘请律师的公诉案件的被害人被告人自诉案件的自诉人因经济困难没有委托诉讼代理人的；另一类是不以经济困难为前提条件，但仅限于被告人是盲聋哑或未成年人而没有委托辩护人的或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的。人民法为被告人指定辩护的，法律援助机构应当提供法律援助。从此规定看，我的刑事法律援助的覆盖面除了自诉案件的被告人外都覆盖了，范围不可谓窄。但一方面由于我的刑事诉讼法只规定了指定辩护，刑事法律援助的空间只限于公诉人出庭公诉阶段，基于上位法与下位法的关系，法律援助条例对公检法并没有强约束力，刑事法律援助的覆盖面相当窄；另一方面从实际操作看，绝大多数的刑事法律援助案件仅限于法指定辩护的五种人，非法指定辩护的刑事法律援助案件相当稀少。再从经济审查标准分析，对非指定辩护的受援人的经济困难审查是较为苛刻的，一般规定都在居民生活保障线之上的20左右，这就极大地限制了刑事法律援助受援人的范围。4刑事法律援助制度缺乏物质保障基础。开展刑事法律援助工作的关键不仅要有人力因素即需要满足诉讼需要的一定数量律师，更要有充足的资金。由于对刑事法律援助的认识有偏差，因此，在刑事法律援助工作出现的人财物的匮乏的现象就并不乏见了。目前我相当一部分地区没有建立法律援助的专门机构即使在较为发达的地区，法律援助仍然受到经费不足人员编制不足，各方面配合不够的困扰。5刑事法律援助缺乏人员保障。按规定，基层法律援助心应该有3名公职律师，而由于地方财政的困难和律师的匮乏，相当一部分县级援助心达不到这一规定。同时，为了应付上级对援助心的验收，不得已把其他单位人员的名字空转过，成为名在而人不在的挂名律师。因人员偏少，部分基层法律援助心不得不指派法律工作者担任刑事被告人的辩护人。由于经费不足，加之人员素质参差不齐，部分指定辩护人办案流与形式，不做庭前阅卷会见调查等工作，庭审时也敷衍了事，未能发挥出刑事法律援助的效果。 在民事法律援助工作，即主要是对于工伤交通事故和其它人身损害赔偿案件，拖欠工资扶养费抚育费赡养费等民商事案件。而民事援助往往是受害人以个人的名义申请，而民事权益被侵害的弱势群体，侵害往往使其生存都困难，如果没有法律援助就难以有有效途径主动向其提供保护，因此，他们的受援迫切性更大，不能得到及时有效的法律援助将使法律援助制度的社会作用大打折扣。 第四，法律援助监督管理机制有待进一步规范。虽然目前已初步构建起了以上一级法律援助机构对接受下一级法律援助机构进行指导检查和司法行政机关对其设立的法律援助机构和工作人员监督管理的监管框架，但实际工作，由于受到编制和机构的限制，编制部门批准的在司法行政机关设立法律援助机构，多为两块牌子一套人马，没有设立专门的监督管理法律援助工作的职能部门。这种体制有悖于法律援助条例精神。 三切实采取措施，将法律援助工作推向深入 法律援助制度是一项社会公益事业，是和政府的同责任，必须以法治等公正为基本价值取向，不断解决法律援助工作出现的困难和问题，大胆探索，勇于创新，采取措施，狠抓落实，推动法律援助工作不断发展深入。 一是要建章立制，规范程序，夯实法律援助基石。要在总结法律援助工作的基础上，将那些好的办法好的工作程序，以规章制度的形式固定下，以规范和指导法律援助工作的实践。 二是要明确任，落实责任，充分发挥法律援助机构的职能作用。在组织实施法律援助工作，要因地制宜，合理组织本机构人员律师基层法律服工作者和其他合法的志愿者参与办案。同时在满足社会法律援助需求的同时，不断积累经验，促进法律援助案件办理向专业化方向发展。要根据法律服工作者的特点，规定他们应履行法律援助义的内容和方式，组织引导他们在民事法律事项，开展与其工作领域和业能力相适应的法律援助。 三是要构筑网络，理顺关系，扩大法律援助的覆盖面。 各级人民政府及司法行政机关应当按照条例规定的原则和精神，采取切实措施，充分调动社会各方参与法律援助的积极性，鼓励和支持他们以自身资源积极投身到法律援助事业，壮大法律援助的工作力量，不断扩大法律援助的覆盖面，更广泛地满足贫困群众的法律援助需求。要积极探索与工会青团妇联残联等社会团体参与法律援助的组织形式和方式，引导他们规范开展工作。 一明确民事法律援助的范围条件和程序。增加民事法律援助案件的批准数量，缓解刑事援助案件严重挤占民事援助经费的现象。各地应尽快明确法律援助条例的法律援助范围经济困难的标准等授权规定事项，明示并公告民事法律援助的申请范围条件和程序。应当逐步建立起公安机关检察机关与法律援助机构的联系制度，改善法律援助人员的执业环境，帮助和支持他们完成援助任。民事法律援助案件，法律援助机构应会同人民法鉴定机构仲裁机构等部门，制定出全部认可和统一的法律援助审批文书工商卫生等职能部门也应当在各自的职责范围内给予法律援助机构支持和帮助，建立经常性的联系协调机制，从而真正畅通整个法律援助渠道。 二充分发挥人民法诉讼机制的作用，结合法律援助制度，切实保障弱势群体的权益。人民法在受理审理民商事案件和执行过程，对于工伤交通事故和其它人身损害赔偿案件，拖欠工资扶养费抚育费赡养费案件，法可以采取在立案时给予法律救助在审理时及时快捷巡回就地办案等措施，特别是在确因执行款一时无法到位，造成生活严重困难的申请执行人，由法应其申请，提供救助基金，向其提供救助。法结合工作实际，积极联系司法局妇联残联等政府部门和相关社会机构，分别与这些单位联合制定对弱势群体进行司法救助的工作意见，规定凡经济确有困难的当事人，只要符合缓减免诉讼费条件的，一律依法予以缓减免，对涉及农村五保户妇女儿童未成年人残疾人进城工人员追索赡养费扶养费抚育费抚恤金养老金和劳动报酬等诉讼案件，采取特事特办的原则，便民利民，灵活立案，保障立案审理直到顺利执行等环节的畅通。 1在立案时，对需进行司法救助的当事人进行立案释明，指导当事人正确行使诉讼权利。 2在案件审理阶段，对现有的审判体制不断创新，为弱势群体及时低成本地维权创造条件，使审判机关成为弱势群体的依靠。成立巡回法庭，对行动不便或交通不便的特困当事人，实行就地开庭就地审理就地调解，最大限度地减少困难当事人的诉累。在保证司法公正的前提下，处处为弱势群体的利益考虑，提供更多的诉讼便利，以帮助其充分实现合法权益，降低诉讼成本。如鼓励事实或法律关系清楚案件的困难当事人不委托代理人，自行进行诉讼；帮助确需请律师代理而无钱委托的当事人寻求其它相关机构的法律援助；对涉及弱势群体当事人的额债纠纷，劳纠纷婚姻案件等着重实行调解，力争协商解决。对于能够调解解决的案件，鼓励当事人在和解后撤诉，以减少当事人的诉讼费用支出。并对较为复杂的案件，在审理指导其把握好正确的诉讼法方向，正确地分析其法律性质和法律关系，以避免走弯路，从而减少诉讼风险和诉讼成本。 3在执行阶段，涉及弱势群体的，在维护法律权威的前提下，充分实现弱势群体生存权保护原则1对涉及赡养费抚养费抚育费抚恤金医疗费用和劳动报酬等内容的法律文书，由审判庭依职权直接移送执行机构执行；2对同一被执行主体有多个申请执行人的弱势群体优先兑付执行款物；3对被执行人确属下岗失业人员，无力履行生效裁判的，优先止或终结执行。还应积极构建保障机制，专门设立了针对特困执行当事人的救助基金，以维护弱势群体的合法权益和社会公益。在许多交通事故案件故意伤害刑事附带民事案件的执行，法官们经常遇到的情形是被执行人一贫如洗，而申请执行人也是已陷入困顿亟需资金。望着那些焦渴而无助的眼神，面对这样的情形，着实需要我们法官们多为他们着想，除想方设法为其进行募集资助捐助以寻求其它补救措施外，还要积极有效地建立一种执行救助基金，并为他们申请救助基金，帮他们解决燃眉之急。 4完善我刑事法律援助制度1推进刑事法律援助制度的立法。法律援助制度是一民主法制化进程的重要标志，是衡量一现代政治和法治文明程度高低的主要标准之一。我修改后的刑事诉讼法增加了法律援助的内容，律师法残疾人保障法老年人权益保护法妇女权益保障法和未成年人保护法等法律对法律援助都有一些规定，有许多地方还出台了法律援助条例或者其他有关法律援助的规范性文件。但是，到目前家还没有一部专门的法律援助法，因此，导致了一系列问题，特别是有关公民享受法律援助的条件范围形式程序等方面的内容，必须通过立法程序，上升为家的法律规定，才能够与刑事诉讼法民事诉讼法等法律体系相衔接，才能确立法律援助制度在整个法律体系的应有地位，才能最终使公民的法律援助权利真正具有法律的可靠保障。2完善刑事法律援助法律援助机构与公检法四家的衔接机制。由于当前在刑事法律援助公检法司四家的衔接机制的缺失，使受援人的合法利益受到了较大侵害。因此，法律援助机构得到公检法三家的大力支持和积极配合，完善这种衔接机制，是做好刑事法律援助工作的迫切之需。同时，由于在刑事法律援助衔接机制关键是让犯罪嫌疑人以及刑事被告人享有申请法律援助的知情权，以及提高效率简化相关手续，让受援人能及时得到法律援助，因此，为了让法律具有可操作性，就要在法律规定相应的制裁措施，在有关的司法解释对有关部门处理犯罪嫌疑人以及刑事被告人申请法律援助工作的时效做出严格的规定。3扩大刑事法律援助的范围。首先，在立法上确立刑事法律援助必须贯穿于刑事诉讼全过程的体制。刑事诉讼并不局限于法庭审判阶段，而是涉及到侦查提起公诉审判三个阶段。刑事被告人犯罪嫌疑人所需要获得的法律帮助，也应反映在刑事诉讼从侦查到起诉和审判全过程之。显然，如果只在审判阶段刑事被告人才能获得相应的刑事法律援助，而处于侦查或起诉阶段的犯罪嫌疑人不能获得相应的刑事法律援助，那么，刑事法律援助维护刑事被告人犯罪嫌疑人合法权益的积极意义必将遭受严重损害。再考虑到侵犯当事人合法权益大部分发生在侦查阶段的现状，犯罪嫌疑人在侦查起诉阶段获得刑事法律援助不仅是人权保障的必须，更是一种现实的需要。其次，扩大强制刑事法律援助的范围，除目前的盲聋哑未成年人可能判处死刑的刑事被告人外，对可能判处十年以上刑罚的被告人，其没有委托律师的，应给予法律援助，为其免费提供律师服。同时，将原部分非强制指定辩护的情况纳入强制指定辩护的范围。再次，对经济困难的刑事法律援助受援人而言，其经济审查标准不能依据城乡居民最低生活保障制度参照。最低生活保障制度本质是保障城市居民的基本生存权，而刑事法律援助的本质是使公民受到等法律保护，是人权的保障，二者不能等同。因此，在制定该制度的经济审查标准时，应根据当地的经济发展水居民消费状况社会法律服收费状况等多种因素综合考虑，并要适当高于民事法律援助的经济审查标准，从而使大多数无经济能力去购买法律服的人能获得刑事法律援助。4加强对刑事法律援助的物质保障。一项法律制度落实，物质保障是基础。如果法律援助机构公检法四家缺乏经费，就难以充分开展刑事法律援助工作。具体办案的律师也不例外，如果连律师办案的成本都无法支付，长此以，律师办案的质量也可想而知。由于刑事法律援助的特殊性，不可能过分依赖社会资助，我政府应切实负起责任。一是提高法律援助经费占财政支出的比例，加大对法律援助的投入。对贫困地区，建议由财政负担法律援助的支出，以免出现因为身处贫困地区，越需要援助的群体越得不到援助的窘况。二是要落实法律援助专职机构的人员编制，从优对待律师，提高人员素质，确保有一定数量的律师乐于并认真从事刑事法律援助工作。 四是在争取各级政府保障经费的同时，要加强宣传，争取社会最大程度的理解和支持。同时，进一步规范法律援助监督管理机制 颁布的法律援助条例是我们开展法律援助工作的重要依据，政府有关部门应当认真执行，把法律援助当作政府的责任真正地承担起。条例规定，对法律援助的监督管理，是司法行政机关的职能，应当改变法律援助机构兼具行政管理和组织实施法律援助职能政事不分的做法，使法律援助机构集精力搞好组织实施工作，使司法行政机关进一步强化监督和管理工作。 综上所述，我们不难看出，开展好法律援助工作，对于解决社会矛盾，促进司法公正和正义，维护社会的衡与稳定都有十分重大的意义，特别是在建设社会主义和谐社会的进程，法律援助将发挥不可替代的作用。 作者单位四川省安县人民法
